Too big to fail in den Kantonen
Die Kantonalbanken schütten für 2016 rund 1,4 Mrd. Fr. an die Stände aus. Reserven für die Rettung seines Instituts bildet aber nur einer.
Die Schweizer Staatsbanken bescheren ihren Besitzern einen fürstlichen Zahltag. Die 24 Kantonalbanken schütten ihren Heimatkantonen für das Geschäftsjahr 2016 rund 1,4 Mrd. Fr. aus. Das hat eine Auswertung von «Finanz und Wirtschaft» ergeben. Die kantonalen «Cash Cows» zahlen Dividenden, Zinsen, Steuern und Abgeltungen für die Staatsgarantie, die die meisten der Schweizer Gliedstaaten ihnen gewähren.
«Manche Kantonalbanken spielen eine grosse Rolle bei der Finanzierung ihres Kantons», sagt Christoph Lengwiler, Professor an der Hochschule Luzern, der zu Kantonalbanken forscht und publiziert. Im Durchschnitt der Jahre 2011 bis 2015 trugen die Staatsinstitute über 3,6% der kantonalen Einnahmen bei, wie aus einer Studie Lengwilers, der das Institut für Finanzdienstleistungen in Zug (IFZ) leitet, hervorgeht.
Steuerfrei und Spass dabei
Auch wenn sich die Staatsinstitute seit 1999 zu mindestens zwei Dritteln dem Publikum öffnen dürfen, befinden sich die Banken alle noch zu mindestens 50% in der Hand ihrer Kantone. Diese haben in den vergangenen Jahren eine ansehnliche Risikoprämie für ihre Beteiligungen erhalten. Für 2002 bis 2015 berechnet das IFZ eine durchschnittliche Rendite von 10,7% auf das dem Kanton zurechenbare Eigenkapital.
Die Dividenden auf die Kantonsbeteiligungen sind mit über 1 Mrd. Fr. denn auch der grösste Teil der Gesamtausschüttung. So können es sich einige Kantone leisten, ihre Banken als öffentlich-rechtliche Anstalt von den Steuern zu befreien. Von der Staatsgarantie kann sich hingegen kein Kanton lossagen.
Das wird ersichtlich, stellt man die kantonale Wirtschaftsleistung den Bilanzen der Banken gegenüber: Die Institute sind für ihre Heimatkantone zu gross, als dass sie im Konkursfall einfach fallen gelassen werden könnten. Die Kantone haben – wie die Gesamtschweiz mit ihren Grossbanken – ein Too-big-to-fail-Problem.
Darum besitzen auch fast alle Kantonalbanken konsequenterweise eine gesetzliche Staatsgarantie. «Die Erfahrungen der letzten Jahre haben gezeigt, dass systemrelevante Banken auch ohne gesetzliche Verankerung eine faktische Staatsgarantie geniessen», steht in der Eignerstrategie der Luzerner Kantonalbank.
Finanzierung zum Träumen
Nur die Kantonalbanken in Bern, Genf und Waadt haben keine explizite Garantie. Das ändert aber nichts daran, dass diese Kantone – zumal als Haupteigner – in die Bresche springen müssten, sollten die Institute in Schieflage geraten. «Die implizite Staatsgarantie lässt sich nicht von der Hand weisen», sagt Lengwiler. Und tatsächlich mussten die drei Kantone in der Vergangenheit ihren Banken bereits mit Steuergeldern zu Hilfe eilen.
Diese Art Rückendeckung schlägt sich in den Bonitätsnoten der Institute nieder. Sie können sich dank ihrem Haupteigner günstiger finanzieren als private Institute. «Der Refinanzierungssatz der Kantonalbanken liegt so nur minim über der Marktrendite von Bundesanleihen», sagt Lengwiler. Mit der sogenannten Abgeltung für die Staatsgarantie soll dieser Kostenvorteil erstattet werden.
Rund 140 Mio. Fr. werden die Kantonalbanken nach Recherchen von FuW für 2016 überweisen. Eine spezielle Behandlung erfahren diese Mittel allerdings nicht. Mit einer Ausnahme fliesst bei allen Kantonen die Abgeltung zweckungebunden in den Staatshaushalt, wie eine Umfrage von FuW bei Banken und Kantonen ergeben hat.
Nur in Zürich gelangt die Abgeltung seit Ende 2015 in den «Fonds zur Absicherung der Staatsgarantie». Die Zürcher Kantonalbank (ZKB) ist allerdings auch eine Ausnahme. Als systemrelevante Bank gelten für sie, wie auch für UBS, Credit Suisse, Raiffeisen und PostFinance, eigene Notfallpläne und Kapitalvorgaben. Geriete die ZKB ins Straucheln, müssten dem Kanton höchstwahrscheinlich auch Bund und Nationalbank (SNB) beispringen.
Als einziger anderer Kanton legte der Aargau die Abgeltung zurück – bis Anfang dieses Jahres. Und auch die bisher angelegten Reserven in Höhe von 80 Mio. Fr. gelten nicht mehr als unantastbar. Sie sollen zum Ausgleich herangezogen werden, sollte die Ausschüttung der Nationalbank an den Kanton einmal nachlassen. Das hat das Parlament Ende 2016 auf Antrag der FDP beschlossen.
In fast allen Kantonen existieren zudem mit Ausnahme der regulatorisch vorgegebenen Liquiditätsnotfallkonzepte keine Pläne für den Ernstfall. Alle Befragten bei Verwaltungen und Banken verweisen auf die zugegeben gute Kapitalisierung der Institute und ihr angeblich risikoarmes Geschäft.
Der Sanierungsfall käme die Kantone jedenfalls teuer zu stehen. Als Extremszenario rechnet das IFZ mit einem Abschreiber von 5% auf das gesamte Ausleiheportfolio der Institute. Die Kantone müssten dann im Schnitt Kapital in Höhe von 20% ihres Haushalts aufbringen.
Luzern, Uri, Innerrhoden und Obwalden träfe es am härtesten, sie müssten über die Hälfte ihrer Jahreseinnahmen an frischem Kapital beschaffen. Gerade die kleinen Kantone haben im Vergleich zur Wirtschaftsleistung die grössten Banken und entsprechend das grösste Too-big-to-fail-Problem.
Die verschwundenen Banken
Zwar kam es noch nie so weit, dass ein Kanton nachhaltig in finanzielle Schieflage geriet, weil seine Kantonalbank wankte, gibt Lengwiler zu bedenken. Im Notfall stünden genügend Finanzierungsinstrumente und Rettungsinstitute bereit, wie die Vergangenheit zeige.
Doch spurlos geht eine Kantonalbankrettung an den Steuerzahlern nicht vorbei. Beispiel Glarner Kantonalbank (GLKB): Nach misslungener Expansion musste der Kanton 2008 100 Mio. Fr. abschreiben und 20 Mio. frisches Kapital einschiessen. Die GLKB-Beteiligung ist denn auch die einzige, die sich in der letzten Dekade für den Kanton nicht gelohnt hat.
Doch es geht noch schlimmer, wie die ehemaligen Kantonalbanken von Solothurn (SKB) und Appenzell Ausserrhoden (ARKB) zeigen. Nachdem sich die SKB mit einer Übernahme verhoben hatte und in Schieflage geriet, wurde sie 1995 durch den Bankverein (später UBS) übernommen. Die Sanierungskosten für den Kanton beliefen sich bis Ende 1998 auf 369 Mio. Fr.
Bei der ARKB führte jahrelange Misswirtschaft schliesslich zum Bankrott. Zwar zahlte die Bankgesellschaft (später ebenfalls UBS) 1996 immer noch 180 Mio. Fr. für das Institut. Laut Ex-Regierungspräsidentin Marianne Kleiner legte der Kanton am Ende dennoch rund 50 Mio. Fr. drauf, und das bei einem damaligen jährlichen Steueraufkommen von etwa 100 Mio. Fr.
Doch auch wenn beide Kantone heute keine Staatsinstitute mehr besitzen, vom jährlichen warmen Regen der Kantonalbanken bekommen sie weiterhin etwas ab. Solothurn erhält Steuern von der Kantonalbank Baselland, Ausserrhoden vom Staatsinstitut in St. Gallen. Beide Banken unterhalten in den Nachbarkantonen Niederlassungen.
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